Comisionado de Transparencia de Castilla y León

Intervención de Tomás Quintana en la defensa de la Memoria Anual de la Comisión de Transparencia
22/10/2019
 
Imagen Intervención de Tomás Quintana en la defensa de la Memoria Anual de la Comisión de Transparencia

Sra. Presidenta de la Comisión de Relaciones con el Procurador del Común, Sras. Procuradoras y Sres. Procuradores miembros de la Comisión:

 

Tengo el honor de comparecer ante sus Señorías para informar sobre la actividad de la Comisión de Transparencia de Castilla y León durante el año 2018. Como saben, en diciembre del pasado año se cumplieron tres de vigencia de la Ley de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León; por lo tanto, 2018 ha sido el tercer año de funcionamiento del sistema institucional de garantía de la transparencia establecido en esta Ley; sistema a cuyo servicio fueron creadas las figuras del Comisionado y de la Comisión de Transparencia.

 

Ambos organismos se adscribieron, con separación de funciones y sin ningún incremento de gasto, al Procurador del Común. Desde el mismo momento de la entrada en vigor de dicha Ley, se puede decir que se inició el camino hacia la consolidación de ambos organismos como agentes activos fundamentales para la implantación y desarrollo de la cultura de la transparencia en esta Comunidad. Se trata, por lo tanto, de organismos jóvenes; sin embargo, tres años también es un período de tiempo que permite echar la vista atrás para poder advertir los aspectos positivos y negativos de su configuración y de la actividad desarrollada, sin dejar de mirar hacia el futuro, en la idea de conservar y mejorar los primeros, pero también de corregir los segundos.

Debo recordar en este momento que en el mes de octubre de 2018 fui elegido como Procurador del Común, lo que supuso, por lo que ahora interesa, la renovación del Comisionado de Transparencia y, por tanto, del presidente de la Comisión. Desde el primer momento, quiero insistir también, que concebí esta renovación institucional como una oportunidad para potenciar la protección y garantía del denominado «derecho a saber» de todos los ciudadanos, en la convicción de que el ejercicio  de este derecho constituye una base fundamental para la adecuada participación en la gobernanza de los asuntos públicos, auténtico presupuesto democrático de las sociedades contemporáneas.

 

La Ley de Transparencia de Castilla y León atribuye al Comisionado la función de evaluar su grado de aplicación en la Comunidad, para lo cual debemos presentar una Memoria anual ante esta Comisión. En cumplimiento de cuyo deber, hemos elaborado y entregado la Tercera Memoria del Comisionado de Transparencia, cuyo contenido completo se encuentra publicado en nuestra página web institucional. La presentación de esta Memoria ante esta Comisión de Relaciones con el Procurador del Común responde a la previsión recogida en la Ley, sin perjuicio de lo cual, por razón de la materia, hemos considerado conveniente ponerla  con posterioridad en conocimiento también de la nueva Comisión de Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior de las Cortes de Castilla y León.

A continuación, les expondré los contenidos más relevantes incluidos en la Memoria. De manera que me voy a referir, en primer lugar, a la actuación desarrollada en 2018 por la Comisión de Transparencia resolviendo las reclamaciones de los ciudadanos en materia de acceso a la información pública; en segundo lugar, enunciaré las conclusiones generales alcanzadas acerca del nivel de cumplimiento en la Comunidad de las obligaciones de publicidad activa y de acceso a la información; y finalizaré, en tercer lugar, haciendo un breve balance general de los tres primeros años de aplicación de la Ley de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León.

 

I. En cuanto a las reclamaciones de los ciudadanos en materia de acceso a la información, debo recordar que la Ley estatal de transparencia de 2013 estableció un mecanismo de reclamación frente a las resoluciones en materia de acceso a la información, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa; siendo, precisamente, estas reclamaciones las que en Castilla y León debe tramitar y resolver la Comisión de Transparencia adscrita al Procurador del Común.

Pues bien, en 2018 se presentaron 314 reclamaciones, 112 más que en 2017 y más del triple de las recibidas en 2016, lo que evidencia un progresivo incremento de este instrumento impugnatorio; incremento que ha exigido la intensificación en la actividad de la Comisión, materializada en la adopción de 225 resoluciones en 2018, frente a 66 en 2016 y 155 en 2017. De esas 225 resoluciones, 94 han sido estimatorias y en 51 casos hemos constado la desaparición del objeto al haber sido concedida la información solicitada por la propia Administración requerida. Como es evidente, en todos estos casos el resultado final ha sido o, al menos, debería haber sido, la obtención por el ciudadano de la información pública solicitada. Los datos del año en curso revelan que este proceso de crecimiento continúa; en efecto, cuando restan más de dos meses para que finalice el presente año, ya hemos recibido 255 reclamaciones, y se han adoptado 155 resoluciones.

Al incremento en el número de reclamaciones que viene recibiendo la Comisión en 2019, seguramente también esté contribuyendo el cambio de criterio que adoptamos en diciembre de 2018 en relación con la competencia para resolver las reclamaciones presentadas por los cargos representativos locales. En efecto, a partir de esa fecha venimos considerando que, a pesar de contar con un régimen jurídico específico, previsto en la legislación de régimen local, estos cargos públicos también pueden hacer uso de la más garantista reclamación ante la Comisión de Transparencia para hacer valer su cualificado derecho de acceso a la información. En este sentido, son varias las resoluciones que hemos adoptado ya en el año 2019, mediante las que hemos reconocido el derecho de los concejales a acceder a la información solicitada en el ejercicio de sus cargos.    

En relación con el medio utilizado por los ciudadanos para presentar sus reclamaciones, venimos constatando el creciente número de ocasiones en que aquellos hacen uso de medios electrónicos para dirigirse a la Comisión; en concreto, el 42% de las reclamaciones se han presentado de esta forma, lo que supone cinco puntos porcentuales más que en 2017. Más aún, movidos por el ánimo de acercar a los ciudadanos los mecanismos de garantía de la transparencia y de fomentar su utilización cuando sientan que se ha vulnerado su derecho a saber, hemos implantado la sede electrónica del Comisionado de la Transparencia en febrero de 2019, lo que consideramos que ha de facilitar la interposición de reclamaciones a través de esta vía.

Se ha mantenido el predominio de las reclamaciones presentadas frente a ausencias de respuesta de los entes públicos a las solicitudes de información presentadas; en concreto, el 71% de las reclamaciones recibidas tuvieron como objeto denegaciones presuntas de información, lo que constituye un indicio de que, lamentablemente, continúa siendo demasiado frecuente que los ciudadanos no obtengan ninguna respuesta cuando solicitan información a las administraciones y demás entidades públicas.  

Considerando los sujetos afectados por las reclamaciones, como en años anteriores, han sido las entidades integrantes de la Administración local frente a las que se han presentado un mayor número de ellas, concretamente, un 63%; seguidas de la Administración General de la Comunidad, frente a la que se han presentado el 26% de las reclamaciones; un 7% se dirigieron frente a colegios profesionales; y, finalmente, un 3% se presentaron frente a alguna de las cuatro universidades públicas. Como dato destacable en relación con la distribución de reclamaciones habidas frente a los diferentes entes públicos, en 2018 se aprecia un incremento del número de reclamaciones presentadas frente a colegios profesionales.

En la Memoria nos referimos al contenido material de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos y de los criterios utilizados por la Comisión para su resolución. En concreto, en relación con estos últimos nos parece oportuno hacer ahora una sucinta referencia; así, la Comisión ha venido manteniendo una formulación amplia y expansiva del derecho a la información pública, lo que se ajusta a la doctrina de la sala tercera del Tribunal Supremo que defiende una interpretación estricta, cuando no restrictiva, de los límites y las causas de inadmisión de las solicitudes  de información recogidas en la Ley. Entre las materias sobre las que, de forma más reiterada, se ha solicitado información por los ciudadanos, dando lugar a los correspondientes pronunciamientos de la Comisión, se encuentran las siguientes:

-          retribuciones de altos cargos y declaraciones de bienes y actividades de representantes locales;  

-          aspectos relacionados con los empleados públicos, tales como los relativos a la organización de sus puestos de trabajo, su selección o sus retribuciones;

-          proyección y ejecución de obras públicas;

-          contratación de la gestión de servicios públicos y prestación efectiva de estos;

-          información urbanística referida a la normativa, gestión, expedientes de licencias o procedimientos de disciplina;

-          información jurídica y económica relacionada con el funcionamiento de las entidades locales; o, en fin, y sin ánimo exhaustivo, distribución del gasto en publicidad institucional.

Todas las resoluciones de la Comisión de Transparencia, desde que accedí a la condición de Comisionado, se vienen publicando, previa disociación de los datos personales que aparecen en ellas, en nuestra página web, por lo que todos los ciudadanos que lo deseen pueden acceder a su contenido íntegro.

Las resoluciones de la Comisión de Transparencia, como saben sus Señorías, a diferencia de las del Procurador del Común, son de obligado cumplimiento para sus destinatarios. No obstante, a pesar de este carácter vinculante, en la Memoria se indica que, a fecha 15 de julio de 2019, no se habían cumplido aún el 31% de las resoluciones adoptadas en 2018 e, igualmente, aun quedaban pendientes de ser cumplidas en su totalidad tres resoluciones dictadas en 2016 y siete adoptadas en 2017. Ante estos incumplimientos, únicamente nos queda como recurso dar a conocer en nuestra página electrónica y hacer constar también en la Memoria esa circunstancia, una respuesta que se nos antoja, desde luego, poco eficaz; motivo por el cual, parece necesaria una reforma legislativa que permita el empleo de medios adecuados que garanticen la ejecución de aquellas y, en concreto, la imposición de multas coercitivas ante el incumplimiento voluntario de nuestras resoluciones. No creemos que deba mantenerse por más tiempo la contradicción que supone que las resoluciones de la Comisión de Transparencia participen de la naturaleza de los actos administrativos y sean, por tanto, vinculantes, pero que no se puedan hacer cumplir a causa de una laguna legislativa. Como puede advertirse, este es un tema de especial trascendencia para garantizar la eficacia de la actuación de la Comisión en defensa del derecho de los ciudadanos a acceder a la información púbica, por lo que después volveré sobre él.

La otra cara del carácter vinculante de estas resoluciones es su posible impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sobre ello, hemos de recordar que a los tres recursos judiciales interpuestos en 2017, se ha unido un recurso más presentado en 2018 por la Consejería de Cultura y Turismo. En 2018, además, se ha dictado la primera Sentencia en un recurso contra una Resolución de la Comisión de Transparencia, en sentido desestimatorio, por lo tanto favorable a nuestra actuación.  

 

II. Una vez expuesta, en líneas generales, la actuación de la Comisión en lo referente a las reclamaciones de los ciudadanos en materia de acceso a la información, paso a abordar, también a grandes rasgos, la evaluación que hemos realizado sobre el cumplimiento por parte de los entes públicos de la Comunidad de los deberes en materia de publicidad activa y de acceso a la información.

Previamente a la exposición de los resultados generales de esta evaluación es preciso poner de manifiesto que nuestro trabajo se encuentra doblemente condicionado; de un lado, por el elevado número de sujetos obligados en esta Comunidad por la normativa de transparencia, al ser más de más de 5.000; y, de otro, por la ausencia de mecanismos formales y de medios personales y materiales específicos para el desempeño de nuestra función. Estos condicionantes nos obligan a llevar a cabo esta evaluación mediante la colaboración de administraciones y entidades afectadas, a través de la cumplimentación por parte de estas de cuestionarios de autoevaluación que nosotros les presentamos. Sin embargo, a pesar de la obligación legal de colaborar con el Comisionado, en 2018 únicamente un 55%, es decir, uno de cada dos de los sujetos a los que nos hemos dirigido nos han devuelto los cuestionarios debidamente cumplimentados. No obstante, me parece oportuno destacar que todas las entidades que integran el sector público autonómico han colaborado con el Comisionado de la Transparencia en lo que se les ha pedido.

Partiendo de estos presupuestos, a continuación pasamos a exponer varias conclusiones generales derivadas de nuestra actividad de evaluación del grado de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y de acceso a la información impuestas por la Ley.

1. En relación con la publicación de información o publicidad activa, como primera conclusión general se confirma una tendencia ya constatada en los años anteriores; es decir, que las administraciones públicas y entidades de mayor tamaño de la Comunidad obligadas a publicar información focalizan su esfuerzo en el aspecto cuantitativo de esta obligación, es decir, divulgar todos aquellos contenidos exigidos por la Ley, olvidando, en ocasiones, aspectos cualitativos tales como la claridad, el acceso fácil, la reutilización o la accesibilidad para las personas con discapacidad. En cambio, como regla general, las entidades de menor tamaño y las corporaciones de derecho público no cumplen su obligación de publicar los contenidos previstos en la Ley.  

Por su parte, la Administración autonómica vuelve a realizar una autoevaluación del Portal de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León en exceso conformista, tanto en cuanto a la claridad de la información publicada, como respecto a la facilidad del acceso a esta, no dejando apenas margen de mejora en estos aspectos. Las modificaciones introducidas en 2018 por dicho portal  se han centrado fundamentalmente en el incremento de los contenidos publicados, siendo mínimas, por el contrario, las mejoras de aspectos tales como la claridad de la información publicada, su accesibilidad o su posible reutilización.

En cuanto a las entidades del sector público autonómico que no publican su información a través del Portal de Gobierno Abierto, destacamos el grado de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, así como la introducción de mejoras en los portales de transparencia por parte de las universidades públicas de la Comunidad. En cambio, en cuanto a las fundaciones públicas, aunque es destacable el esfuerzo realizado por algunas de ellas para que la información que facilitan responda a lo exigido en las leyes, se aprecia una gran heterogeneidad entre ellas en cuanto al nivel de cumplimiento de las exigencias impuestas por la legislación de transparencia en lo referente a publicidad activa.

En lo atinente a la Administración local confirmamos la coexistencia de dos realidades: una, integrada por las diputaciones provinciales y ayuntamientos de mayor tamaño, donde se está logrando un cumplimiento más que aceptable de la Ley de Transparencia; y otra, radicalmente distinta, correspondiente a los pequeños ayuntamientos y entidades locales menores, donde la observancia de la normativa no deja de ser poco menos que ilusoria y ello sin perjuicio de que su voluntad pueda ser favorable -no lo dudamos- al cumplimiento de la Ley. Obviamente esta doble realidad que, probablemente exista, en mayor o menor medida, en todo el territorio nacional, se aprecia de una forma muy acusada en nuestra Comunidad debido a la estructura municipal y a la existencia de un gran número de entidades locales menores.

No obstante, con referencia a las diputaciones provinciales y grandes municipios de la Comunidad, aun cuando, como se ha indicado, el grado de cumplimiento de la obligación de publicidad activa sea notable; sin embargo, como en años anteriores se vuelven a constatar dos deficiencias bastante generalizadas: de un lado, los contenidos publicados se organizan en función de los criterios establecidos por Transparencia Internacional, sin considerar o relegando a un papel secundario la clasificación de la información establecida en la legislación de transparencia; y, de otro, se utiliza, casi en exclusiva, el formato PDF para suministrar la información, lo que determina que esta no sea reutilizable.

Como novedad, en 2018 se ha observado una mayor implicación de las corporaciones de derecho púbico en el cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa.

2. En relación con el cumplimiento de las obligaciones en materia de acceso a la información que pesan sobre los entes del sector público de Castilla y León, además de los datos obtenidos a través de los cuestionarios de autoevaluación que hemos remitido a las entidades concernidas, contamos también con los que hemos podido constatar a través de la actividad desarrollada por la Comisión de Transparencia en nuestra labor de  garantizar el derecho a la información.

Aunque se ha observado un incremento en el número de solicitudes de información presentadas ante los entes del sector público, lo que evidencia un creciente interés de los ciudadanos por saber, todavía lo consideramos reducido, especialmente en relación con la Administración General e Institucional de la Comunidad. No obstante, este ligero incremento en las peticiones de información dirigidas por los ciudadanos a los entes públicos contrasta con un crecimiento mucho mayor, en términos relativos, en el número de reclamaciones presentadas ante la Comisión de Transparencia a falta o insatisfactoria respuesta dada por la entidad pública, pues, como hemos señalado anteriormente, en tres años las reclamaciones que hemos recibido se han triplicado.

Situándonos en las solicitudes de información dirigidas a los propios entes públicos, el 78,9%, de cuya presentación hemos sido informados, fueron estimadas, lo que pone de manifiesto que en 2018 cuatro de cada cinco solicitudes de información fueron atendidas positivamente; porcentaje que, sin embargo, ha descendido ligeramente en los dos últimos años, lo que resulta coherente con el incremento del número de solicitudes; es decir, a mayor número de solicitudes de información, menor número de estimaciones efectuadas por parte de las Administraciones requeridas.

La denegación de la información continua basándose de forma predominante en la aplicación de las causas de inadmisión previstas en la Ley frente a los límites del deber de informar que también recoge la Ley. En concreto, como causas de inadmisión, se viene esgrimiendo la necesidad de reelaborar la información, ya apuntada como causa más frecuente de inadmisión también en 2016 y en 2017, a la que se unen como otras causas de inadmisión, igualmente recurrentes, como no disponer de la información solicitada y el carácter manifiestamente repetitivo o abusivo de la petición.

 

III. Conforme ya adelantamos, como contenido novedoso, en la Memoria correspondiente al año 2018, hemos decidido incluir un balance general de los tres años de aplicación de la Ley de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, a la vista de la propia actividad desarrollada por el Comisionado de Transparencia en este periodo de tiempo. En este balance, hemos tratado de identificar, en términos generales, como aspectos positivos de la Ley, aquellos de sus contenidos que se han traducido en una ampliación efectiva de la transparencia pública y, como aspectos negativos, algunas deficiencias de la normativa reguladora que, a nuestro juicio, podrían ser objeto de modificación o regulación “ex novo” para favorecer el derecho de los ciudadanos a conocer mejor la actuación de las administraciones, entidades y corporaciones de derecho público.

1. Entre los aspectos positivos de la Ley se encuentra su propia existencia, puesto que la aprobación de una Ley autonómica, llamada a servir de complemento de la legislación estatal en este ámbito, ha contribuido a que se vaya progresivamente implantando la cultura de la transparencia en los sujetos públicos y en los ciudadanos.

Sin duda ha resultado positiva también la ampliación de las materias que deben ser objeto de publicación por las entidades que conforman el sector público autonómico, incluyendo contenidos cuyo conocimiento por los ciudadanos resulta de especial interés, como son las materias relacionadas con los empleados públicos o con el gasto público. En el mismo sentido, la regulación del Portal de Gobierno Abierto como canal de acceso a la información publicada por la Administración General e Institucional de la Comunidad y como vía de participación ciudadana en los asuntos públicos, merece una valoración general muy positiva, sin perjuicio de que venga siendo objeto de crítica constructiva por este Comisionado en cada una de las Memorias elaboradas, incluida la correspondiente a 2018.

En el ámbito del acceso a la información pública, merece ser destacada positivamente la regulación de las unidades de acceso a la información para el ejercicio, en el ámbito de la Administración General de la Comunidad, de las funciones de recibir y tramitar las solicitudes de información pública, así como que se haya atribuido la competencia para resolver las reclamaciones en esta materia a un órgano independiente determinado por la propia Comunidad, como es la Comisión de Transparencia, vinculado, además, a una de las instituciones propias de Castilla y León, como es el Procurador del Común, institución que fundamenta su actuación en la independencia y objetividad.

2. No obstante, más necesario que destacar los aspectos positivos de la Ley, consideramos que lo es identificar, siempre con ánimo constructivo, aquellos contenidos u omisiones de la Ley que no contribuyen en la medida deseable a implantar la transparencia de la actividad pública o que, incluso, en algún caso, obstaculizan notablemente el ejercicio de los derechos de los ciudadanos en este ámbito.

A) Comenzando con la publicidad activa, la eficacia de la Ley se ve afectada por la inexistencia de un régimen sancionador para los posibles incumplimientos en esta materia por parte de los entes públicos, pues la única previsión existente al respecto, que reproduce el contenido de un precepto de la Ley estatal, adolece de tales imprecisiones que dan lugar a su nula virtualidad práctica. A esta ausencia de un régimen sancionador se añade la falta de mecanismos de control eficaces del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, pues el Comisionado de Transparencia no ha sido investido de las potestades necesarias para requerir de forma coactiva este cumplimiento, por lo que la desatención de nuestros  requerimientos carece de consecuencias reales.

B) En relación con el acceso a la información pública, hay dos medidas que, para el ámbito de la Administración autonómica, podrían dar lugar a un incremento en el número de solicitudes de información pública presentadas y a que estas sean debidamente tramitadas como tales. Se trata, en primer lugar, de la creación de las unidades de información ya prevista en la Ley, creación que seguramente necesitaría la previa determinación reglamentaria de su estructura; y, en segundo lugar, la atribución de la competencia para resolver las solicitudes de acceso a la información a órganos jerárquicamente inferiores a los titulares de las Consejerías, que son los que tienen en la actualidad atribuida esta competencia.

Pero, incluso, por encima de las cuestiones consideradas, se halla la omisión legislativa que, a nuestro juicio, dificulta en mayor medida la eficacia de nuestras actuaciones en aras de la transparencia del sector público; se trata, como se ha destacado anteriormente, de la ausencia de previsiones específicas acerca de la ejecución forzosa de las resoluciones de la Comisión, no siendo preciso abundar demasiado en que la carencia de instrumentos de ejecución forzosa para hacer cumplir lo decidido por la Comisión afecta directamente a la eficacia de nuestra actuación. Por tanto, a nuestro juicio, resulta preciso que el legislador de Castilla y León reflexione sobre la conveniencia de que podamos imponer multas coercitivas ante la falta de cumplimiento voluntario de nuestras resoluciones, en la línea de lo que ya contempla alguna legislación autonómica en materia de transparencia.

Para ir finalizando mi intervención ante sus Señorías, quiero recordar la denominada “Declaración de Cádiz”, formulada en 2018 por todos los organismos de  garantía de la transparencia, dado que en ella se enuncian algunas medidas consideradas necesarias para mejorar las garantías del derecho de acceso a la información pública y la publicidad activa, alguna de las cuales considero de particular interés a nuestros efectos. Así, en la mencionada declaración se destaca la necesidad de «dotar de medios humanos y económicos suficientes a los órganos de garantía», algo que afecta de manera especial a Castilla y León en la medida en que la legislación reguladora de la transparencia no solo no ha previsto medios específicos atribuidos a los órganos de garantía de la transparencia, sino que incluso prohíbe la disposición de otros medios que no sean los propios del Procurador del Común. Resulta evidente que esta situación constituye un lastre para el desempeño de las funciones encomendadas a dicha Comisión, lastre que será aún mayor si, como viene ocurriendo desde su creación, nuestra actividad va en aumento.

En conclusión, desde el año 2013, se ha realizado en España una apuesta a favor de la transparencia y del derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública. Apuesta que en nuestra Comunidad se ha traducido en la implantación de un sistema de garantía de la transparencia en la doble vertiente de publicidad activa y de acceso a la información, sistema que, con sus luces y sombras, creemos que se ha erigido en una pieza clave para avanzar hacia un modelo de gobernanza basado en la transparencia de la acción pública.

Por mi parte, desde mi toma de posesión como Procurador del Común el pasado 24 de octubre y, por ello, también como Comisionado de la Transparencia, vengo desempeñando mi labor tratando de contribuir a hacer de Castilla y León una Comunidad en la que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a conocer la manera en que los poderes públicos actúan sus potestades, en el entendido de que constituye un presupuesto necesario para que la ciudadanía ejerza plenamente sus derechos y pueda participar con conocimiento de causa en los asuntos públicos.

Para terminar, además de agradecer a sus Señorías su atención, quiero también expresar mi agradecimiento a las Cortes, a la Junta de Castilla y León y al resto de las administraciones y entidades afectadas por la normativa de transparencia, la colaboración que nos vienen prestado para el desarrollo de nuestras funciones; y de manera muy especial a los ciudadanos de nuestra Comunidad que confían en nuestro papel de garantes de su derecho a saber.

Muchas gracias.