El próximo 9 de diciembre se cumplirán diez años desde que fuera aprobada la primera Ley general de transparencia en España, hoy en vigor. Solo un año y tres meses después de su aprobación, veía la luz la Ley de Transparencia y Participación Ciudadana de nuestra Comunidad. Estas dos leyes pautan la actuación de los sujetos públicos en esta materia mediante la regulación de un sistema que permite a la ciudadanía conocer la actividad de aquellos en todas sus dimensiones. Obviamente, estas normas no han surgido huérfanas de referencias normativas superiores, como son determinados principios constitucionales y estatutarios e, incluso, ciertas previsiones del derecho de la Unión Europea. Conjunto normativo cuya vigencia y real aplicación está contribuyendo, sin duda positivamente, al funcionamiento de las organizaciones públicas en el contexto de democracia avanzada en que se sitúa nuestro país. 

Ambas leyes, la estatal y la autonómica, regulan una serie de instrumentos para garantizar la transparencia de las entidades públicas, entre los que se encuentran, desde un punto de vista institucional, los órganos encargados de que aquella sea efectiva. En concreto, en Castilla y León la citada Ley autonómica encomendó al Procurador del Común actuar de garante de la transparencia, función acumulada a la de defensor de los derechos constitucionales y estatutarios de los castellanos y leoneses, para cuyo cumplimiento ha de actuar como  Comisionado de Transparencia y, como tal, también ha de ejercer como Presidente de la Comisión de Transparencia. Consecuentemente, cuando tomé posesión del cargo de Procurador del Común, hace ahora casi cinco años, asumí también la tarea de garantizar el cumplimiento de la legislación en materia de transparencia y de proteger el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública en relación con los entes públicos de la Comunidad, en los términos que establece la legislación estatal y autonómica, tarea que vengo cumpliendo  con el firme convencimiento, además, de que la transparencia de los entes públicos en el ejercicio de sus funciones contribuye decisivamente no solo a dotar de mayor calidad de democrática al sistema en su conjunto, sino también a mejorar la prestación de los servicios públicos que aquellos tienen encomendados.

Pues bien, la Ley autonómica prevé que este Comisionado, con la finalidad de evaluar el grado de aplicación de la legislación de transparencia en Castilla y León, presente una memoria anual que informe sobre el cumplimiento de los deberes previstos en materia de publicidad activa y acceso a la información por parte de los entes públicos obligados a ello; labor para la que se ha de evaluar el respeto a las leyes de transparencia por parte  de los entes que integran el sector público autonómico, las entidades locales y las corporaciones de derecho público de Castilla y León, evaluación que hemos de recordar que no lleva a cabo el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado.

El resultado de este trabajo queda reflejado en la Memoria que hemos puesto a disposición de sus Señorías, pero como habrán podido advertir, ese contenido mínimo que deben incluir las memorias de transparencia lo venimos complementando, desde la primera memoria anual presentada, con una referencia a la actividad desarrollada por el Comisionado y por la Comisión en orden a garantizar la eficacia de los derechos reconocidos a los ciudadanos en este ámbito, con especial mención a las resoluciones adoptadas por la Comisión de Transparencia a partir de las reclamaciones que los ciudadanos nos presentan en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Por una cuestión de orden, comenzaré refiriéndome al contenido de la Memoria de 2022 con una exposición general de los resultados obtenidos en la evaluación del cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa y de acceso a la información, para, seguidamente, detenerme en la actuación desarrollada por la Comisión de Transparencia en lo correspondiente a la resolución de las reclamaciones que los ciudadanos nos han presentado.

La evaluación del cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa y acceso a la información constituye, como ya he indicado, el contenido legalmente exigido y, por ello, mínimo de la Memoria del Comisionado, según prevé la Ley de Transparencia de Castilla y León. En relación con esta evaluación, como en años anteriores, debo destacar que se halla fuertemente condicionada por dos factores: de un lado, el elevado número de sujetos obligados en esta Comunidad por la normativa de transparencia, es decir, más de 5.000, solo contando a las administraciones públicas; y, de otro, la ausencia de mecanismos formales y también de medios personales y materiales específicamente destinados al desempeño de esta función. En consecuencia, el desarrollo de esta evaluación requiere de la colaboración de administraciones y entidades afectadas, en concreto mediante la cumplimentación por estas de cuestionarios de autoevaluación elaborados por el Comisionado y puestos a disposición de los sujetos cuya transparencia se evalúa; cuestionarios en los que, a través de diferentes ítems, fundamentalmente se interroga sobre la percepción que tienen los propios entes públicos en relación con el cumplimiento de las exigencias de transparencia recogidas en la normativa.

Pues bien, a la vista de las respuestas dadas a los 111 cuestionarios enviados, se puede concluir, en primer lugar, que en 2022 se ha incrementado la colaboración, puesto que un 67 % de los sujetos a los que nos hemos dirigido nos han remitido el cuestionario cumplimentado, cifra que supone un aumento de 10 puntos en el grado de colaboración respecto al año anterior. Se ha mantenido la colaboración de la gran mayoría de las entidades que conforman el sector público autonómico, cuya publicidad activa se encuentra sujeta a las obligaciones adicionales recogidas en la Ley de Transparencia de la Comunidad, así como de todas las diputaciones provinciales. De los 60 ayuntamientos de más 5.000 habitantes a los que nos hemos dirigido solicitando su colaboración para la elaboración de esta Memoria han cumplido su obligación 31 (cinco más que en 2021). Por último, de las 20 corporaciones de derecho público a las que hemos remitido el correspondiente cuestionario, lo han enviado cumplimentado con la información requerida 16.

Más allá del grado de colaboración señalado, se han alcanzado varias conclusiones generales acerca del cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley, conclusiones que se encuentran desarrolladas en la Memoria y que paso a exponer brevemente.

En cuanto a la publicación de información, el Portal de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León mantiene un alto grado de cumplimiento de las exigencias impuestas por la legislación de transparencia, lo cual no impide que se puedan aplicar algunas mejoras, como las relativas a la publicación de la información a la que están obligadas las denominadas entidades del tercer sector social; la utilización de un lenguaje menos técnico y más sencillo, y la incorporación de nuevos gráficos y cuadros que faciliten visualmente la comprensión de la información para cualquier ciudadano; la mejora de la localización y del acceso a la información relacionada con los Altos Cargos de la Administración de la Comunidad; o el incremento de los contenidos que debieran ser publicados en formatos reutilizables.

En relación con las entidades integrantes del sector público autonómico, entre las fundaciones públicas destacan por su grado de cumplimiento un año más las Fundaciones Siglo para el Turismo y las Artes; Hemoterapia y Hemodonación y Universidades y Enseñanzas Superiores, siendo también destacables las mejoras introducidas en 2022 por la Fundación Santa Bárbara; los consorcios presentan también un grado de cumplimiento notable, si bien continúa siendo limitada la posibilidad de reutilizar la información; finalmente, respecto a las universidades públicas, un año más debemos reconocer altos estándares de cumplimiento de la normativa de transparencia en cuanto a sus obligaciones de publicidad activa se refiere, extendiéndose este cumplimiento a la accesibilidad y a la posibilidad de reutilizar la información que se encuentra publicada

En relación con las entidades integrantes de la Administración local, es evidente, y así lo venimos poniendo de manifiesto año tras año, la existencia de dos realidades en cuanto al cumplimiento por aquellas de sus obligaciones de publicidad activa.

Le primera de ellas, integrada por las diputaciones provinciales y los ayuntamientos de mayor tamaño, donde se aprecia el cumplimiento de las exigencias normativas en la materia, aun cuando en algunos casos sea parcial y con limitaciones; en este primer grupo en el año 2022 se ha observado una progresiva mejora en la publicación de la información, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.

Para la segunda realidad, la que se corresponde con el resto de las entidades locales de esta Comunidad, la observancia de las obligaciones legales de publicar la información supone, en el mejor de los supuestos, el deseo de hacerlo pero no la posibilidad real de llevarlo a cabo, debido a las limitaciones de medios materiales y personales que deben enfrentar. Por este motivo, insistimos en que es relevante el papel de apoyo y orientación que en relación con las pequeñas entidades locales deben jugar las administraciones de mayor tamaño, especialmente las diputaciones provinciales, y también la Administración autonómica, en el ejercicio de las competencias que a cada cual corresponde

En el caso de las diputaciones provinciales, se puede concluir que se mantiene, en términos generales, un alto nivel de observancia de sus obligaciones de publicidad activa. Los puntos más débiles en relación con este grado de cumplimiento continúan siendo la todavía generalizada utilización de formatos no reutilizables para suministrar la información y el déficit de accesibilidad que presenta la información proporcionada en relación con las personas con discapacidad. No obstante, en lo tocante a la primera de las cuestiones advertidas se observa la existencia de diversas iniciativas dirigidas a mejorar la reutilización de la información mediante la paulatina introducción de conjuntos de datos abiertos y a la ampliación de estos.

Los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes también presentan, en términos generales, un grado relativamente alto de cumplimiento de sus obligaciones de publicar información. No obstante, existe un margen de mejora notable en cuanto a la posibilidad de reutilización de la información publicada, observándose en este grupo, sin perjuicio de alguna iniciativa positiva concreta, un menor impulso en la creación y desarrollo de portales de datos abiertos en comparación con las diputaciones provinciales.

En relación con el resto de los ayuntamientos con una población superior a 5.000 habitantes, el nivel de cumplimiento de la publicación de contenidos desciende a medida que se reduce su tamaño, incrementándose, en cambio, aquellos contenidos que, siendo de publicación obligatoria, no se publican. En este sentido, se mantiene el frecuente incumplimiento de publicar un contenido específicamente exigido a las entidades locales, como son las declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales.

Por último, en el grupo de las corporaciones de derecho público, las Cámaras de Comercio mantienen una especial implicación en el cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa, al disponer casi todas ellas de un portal de transparencia donde se ofrece la información, a cuya publicación están obligadas, de una forma clara y estructurada. En el caso de los Consejos de Colegios Profesionales, solo dos de aquellos a los que nos hemos dirigido cuentan con este portal de transparencia.

Por otra parte, acerca del cumplimiento de las obligaciones en materia de acceso a la información se confirma la evolución hacia un número cada vez mayor de solicitudes de información pública presentadas por los ciudadanos. En 2022 las solicitudes de acceso se han incrementado no solo en el ámbito de la Administración General de la Comunidad, sino que también lo han hecho en relación con el resto de las administraciones y entidades, destacando el notable crecimiento de las dirigidas a las Consejerías de la Administración autonómica, a las diputaciones provinciales, a los ayuntamientos de mayor tamaño y a las universidades públicas. Como venimos manteniendo, consideramos que una mejor identificación y cómputo de las peticiones de información por parte de la entidad receptora facilita su adecuada tramitación. En este sentido, facilitar y promover la presentación de solicitudes por vía electrónica, establecer un cauce adecuado para identificar las peticiones que han de ser calificadas como solicitudes de acceso a información pública y coordinar adecuadamente su tramitación, son medidas eficaces para garantizar buenos resultados en este ámbito de la transparencia. No obstante, en relación con lo que acabo de señalar, no deja de extrañar que todavía haya algunas administraciones de un tamaño considerable, como determinados ayuntamientos de capitales de provincia, que han afirmado haber recibido solamente una o dos solicitudes de información pública en todo el año 2022.

El porcentaje de las solicitudes de acceso, de cuya presentación hemos sido informados, que fueron estimadas expresamente ha sido del 76 %, superior en 5 puntos porcentuales al que hicimos constar en nuestra Memoria anterior. En el caso de la Administración autonómica, este porcentaje de estimaciones expresas fue similar al general, concretamente de un 74 %, mientras que en diputaciones provinciales y universidades fue aún más alto, al alcanzar un 85 % y un 90 %, respectivamente. Con carácter general, tres de cada cuatro solicitudes de información presentadas y que fueron computadas como tales finalmente fueron objeto de estimación expresa por parte de la entidad requerida.

Tras esta referencia, necesariamente genérica, a la evaluación del cumplimiento de las obligaciones de transparencia en 2022, pasaré a explicar, también con la brevedad que resulta adecuada a esta comparecencia, la actuación de la Comisión de Transparencia a lo largo de ese año. Es conveniente recordar a esos efectos que a esta le corresponde tramitar y resolver las reclamaciones que sustituyen a los recursos administrativos ordinarios cuando los ciudadanos no obtengas respuesta a una solicitud de información pública o la que recibe no les satisface por ser esta denegatoria, total o parcialmente, de la información pedida.

En 2022 se han presentado ante la Comisión de Transparencia 794 reclamaciones. Esta cifra supone el mayor número de reclamaciones desde la creación de la Comisión y un incremento notable respecto a las recibidas en 2021. Debemos recordar que en 2016, primer año de funcionamiento de la Comisión, se recibieron 102 reclamaciones; es decir, en siete años se han multiplicado casi por ocho las reclamaciones formuladas. Es evidente la voluntad de los ciudadanos, cada vez más explícita, de hacer valer su derecho de acceso a la información, impugnando las actuaciones u omisiones que, a su juicio, lo vulneran; igualmente, la cifra de reclamaciones recibidas también revela, al menos así lo creemos, la confianza depositada por aquellos en la Comisión de Transparencia como órgano garante de su derecho a conocer la información de que dispongan las administraciones y demás entidades públicas.

Sobre la cuestión que nos ocupa cabe preguntarse, quién acude, en mayor medida, a la Comisión para presentar sus reclamaciones. Pues bien, 112 de las reclamaciones recibidas fueron presentadas por representantes locales, 93 de ellas por concejales. Sobre esta cuestión, debemos señalar que en 2022 el Tribunal Supremo ratificó el criterio mantenido por varios órganos de garantía de la transparencia, entre ellos la Comisión de Transparencia de Castilla y León, acerca de la competencia de estos órganos para resolver las reclamaciones presentadas por los cargos locales al amparo de la legislación de transparencia. Otros colectivos que han destacado por el número de reclamaciones presentadas han sido, por este orden, las asociaciones ecologistas, los representantes de los trabajadores, los profesionales de los medios de comunicación y las asociaciones de ciudadanos.

Otra cuestión de interés, es la relativa a cómo se han presentado estas reclamaciones. Sobre este particular, debemos indicar que cerca del 70 % de las reclamaciones nos han llegado a través de nuestra sede electrónica, cuando en 2021 habían sido la mitad de las recibidas las que fueron presentadas a través de este cauce. Con carácter general, pues, se observa una creciente utilización por los ciudadanos de las nuevas tecnologías puestas a su disposición para informarse sobre las funciones y actividad del Comisionado y de la Comisión de Transparencia, lo que también se pone de manifiesto por el constante incremento de las visitas a nuestra página web. 

También podemos preguntarnos, frente a qué presentan reclamaciones los ciudadanos.  La respuesta a este interrogante un año más pasa por reconocer el predominio de las reclamaciones motivadas por la ausencia de respuesta a las peticiones de información; en efecto, más del 80 % de las reclamaciones todavía se presentan frente a la ausencia de respuesta expresa a la petición de información realizada; por ello, continúa preocupándonos la frecuencia con la que los ciudadanos obtienen como respuesta el silencio cuando acuden a solicitar información a administraciones y entidades públicas, circunstancia que también se produce de forma reiterada cuando son los cargos locales los que piden la información como parte del ejercicio de sus funciones, si bien en estos casos el plazo previsto de que disponen las entidades locales para resolver es mucho más reducido que el general dispuesto por la legislación de transparencia, a lo que se añade que el sentido del silencio en estos casos es positivo.

Por materias, aquellas que han generado mayor número de solicitudes de información cuya denegación ha sido impugnada ante la Comisión, han sido las referidas a medio ambiente, empleo público, obras públicas, contratación, y urbanismo y vivienda.

En fin, también es de interés conocer frente a quién se presentan estas reclamaciones.  Pues bien, son las entidades locales las que acaparan el 73 por ciento de ellas, por lo que más de 7 de cada 10 reclamaciones se dirigieron frente a alguna entidad local; y dentro de estas destacan las recibidas frente a ayuntamientos, concretamente 515, de las cuales ciertamente 260 de ellas fueron presentadas por una asociación que se había dirigido previamente a otros tantos ayuntamientos pidiendo información sobre un mismo asunto. Muy por debajo de esos números, 42 reclamaciones tuvieron por objeto la actuación de entidades locales menores, y 22 estuvieron referidas a la actuación de diputaciones provinciales. Por otra parte, 137 reclamaciones, el 17% de las recibidas, se interpusieron frente a la actuación de la Administración General de la Comunidad, porcentaje que es inferior en cuatro puntos respecto al del año anterior; en número de reclamaciones, destaca muy por encima del resto las 43 presentadas en relación con la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, seguidas de las 28 y 22 reclamaciones que se recibieron, respectivamente, frente a las Consejerías de Educación y Presidencia. En relación con el resto del sector público autonómico se recibieron 60 reclamaciones.

En cuanto a las resoluciones emitidas por la Comisión de Transparencia, su número ha sido de 262, el mayor desde su creación. De ellas, 154 han sido estimatorias y 67 han servido para declarar la desaparición del objeto de la reclamación, al ser concedida la información, cuya denegación había sido recurrida, durante la tramitación del procedimiento de reclamación ante la Comisión. En todos estos casos, el resultado final es o, al menos, debería ser, que el ciudadano obtenga la información pública que haya solicitado, salvo que la resolución emitida sea objeto de recurso contencioso-administrativo, en cuyo caso habrá que estar a lo que disponga la sentencia correspondiente. En cuanto al resto de resoluciones que emitimos, 18 fueron de inadmisión, 14 tuvieron un sentido desestimatorio y 9 declararon el archivo de la reclamación por otras causas.

Un año más, en la Memoria de 2022 se incluye una parte dedicada al contenido material de estas resoluciones. En ella se expone la doctrina mantenida por la Comisión en materia de derecho de acceso a la información pública, con base en la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado en el Ordenamiento jurídico. Para la exposición del contenido de las resoluciones se ha utilizado una sistemática que agrupa estas en apartados que se corresponden con distintos aspectos regulados por la Ley, así:

- los sujetos obligados a garantizar el acceso a la información, los cuales no se debe olvidar que no son solo las administraciones públicas propiamente, cuya supervisión corresponde al Procurador del Común;

- el concepto de información pública, en su delimitación positiva y negativa;

- la aplicación de la Ley de Transparencia a los regímenes especiales de acceso, como son la información solicitada por los cargos locales o la ambiental, y la competencia de la Comisión para resolver las reclamaciones presentadas por esos sujetos o en estas materias;

- las cuestiones de procedimiento, tales como la legitimación para presentar solicitudes de acceso a información pública (que comprende también a los sujetos públicos), los requisitos que deben cumplir las solicitudes, el trámite de alegaciones de los terceros afectados, o las que afectan al procedimiento de reclamación ante la Comisión;

- las causas de inadmisión de las solicitudes, ocupándonos especialmente de las relativas a la información que se encuentra en curso de elaboración o que tenga carácter auxiliar o de apoyo, a la necesidad de reelaboración o al carácter abusivo de la petición;

- los límites al derecho de acceso, con referencia especial a la protección de datos personales; y, en fin,

- la materialización del acceso, tratando cuestiones como el acceso a la información que ya se encuentra publicada o la posibilidad de la consulta personal de documentos.

Todas las resoluciones se encuentran publicadas en nuestra página web, previa disociación de los datos personales que aparecen en ellas. No obstante, se ha incluido también en un anexo de la Memoria, como habrán podido ver, la relación de todas las resoluciones adoptadas en 2022 con los enlaces electrónicos correspondientes a su publicación.

Una cuestión de especial trascendencia es la relativa al cumplimiento de las resoluciones de la Comisión. Ya se ha señalado que estas se adoptan en un procedimiento de reclamación sustitutivo de los recursos administrativos y, por tanto, participan de la naturaleza propia de los actos administrativos. Por este motivo, entendemos que deberían ser ejecutivas y, por ello, poder llevarse a efecto de manera forzosa cuando fuera necesario, para lo que sería preciso realizar una reforma legislativa que permita el empleo del medio de coacción más adecuado, como son las multas coercitivas, como medio de ejecución forzosa para exigir el cumplimiento de las resoluciones de la Comisión de Transparencia. La necesidad de esta reforma se pone de manifiesto con solo considerar el número de resoluciones estimatorias incumplidas por parte de los entes concernidos pues, como simple ejemplo, de las 262 resoluciones emitidas en 2022 a fecha 15 de julio de 2023 eran 47 las que aún no han sido objeto de cumplimiento; ante lo cual no podemos hacer otra cosa que publicar el  incumplimiento en nuestra página electrónica y hacerlo constar también en esta Memoria anual.

No obstante, nos alegra constatar que en este año al que nos estamos refiriendo, el nivel de incumplimiento ha descendido ligeramente respecto del año 2021, a pesar de lo cual en la fecha de finalización de la elaboración de esta Memoria, es decir, el pasado 15 de julio, tres de cada diez resoluciones estimatorias dictadas en 2022 no habían sido aún cumplidas por los entes destinatarios.

En fin, una vez más he de reiterar que cada vez que una Resolución de la Comisión en la que se reconoce el derecho de un ciudadano a acceder a determinada información pública no es cumplida por la entidad destinataria de aquella, se frustra el derecho de acceso y, por ende, la propia función de garantía de la Comisión, por lo que habilitar la posibilidad de adoptar una medida como la anteriormente indicada puede ser una solución viable para, por un lado, dotar de mayor efectividad el derecho a saber que se reconoce a los ciudadanos y, por otro, permitir que el trabajo que desarrolla la Comisión de Transparencia sea más efectivo.

Con todo, como garantía frente al carácter vinculante de las resoluciones de la Comisión, cuya efectividad reivindicamos en los términos que hemos expresado, está la posibilidad de que las resoluciones de la Comisión de Transparencia sean impugnadas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como garantía inherente al Estado de Derecho. Pues bien, sobre este particular, las tres sentencias que en 2022 han resuelto otros tantos recursos interpuestos frente a tres resoluciones dictadas por la Comisión de Transparencia, han sido confirmatorias de las posiciones que adoptamos mediante nuestras resoluciones. Más allá de lo señalado, debemos recordar que, tras siete años de funcionamiento de la Comisión de Transparencia, de 16 sentencias recaídas para resolver recursos interpuestos frente a resoluciones de la Comisión de Transparencia, 15 han sido confirmatorias de las resoluciones recurridas. En la Memoria correspondiente a 2022, por primera vez, se ha incluido un anexo con un enlace electrónico a todas las sentencias que han resuelto recursos presentados frente a resoluciones de la Comisión de Transparencia desde el inicio de su funcionamiento.

Para terminar, permítanme que exprese una vez más la convicción de que la transparencia en la actuación de los entes públicos es un pilar fundamental en que se han de asentar las sociedades democráticas, por lo que, sin mengua del valor que ha de reconocerse a los pasos dados en tan solo diez años que lleva institucionalizado el derecho a saber de la ciudadanía, estoy convencido de que vamos a seguir avanzando  hasta interiorizar completamente la idea de que actuación de los entes públicos, con las limitaciones que el propio legislador establezca, se debe desarrollar con absoluta transparencia, si me permiten el símil, en edificios de cristal; para lo que es necesario no solo que los ciudadanos dispongan de instrumentos normativos para hacer efectivo ese derecho, entre los que, sin duda, se hallan los órganos de garantía de la transparencia, sino que los entes públicos asuman plenamente que los ciudadanos son titulares del derecho a saber.

Por nuestra parte, las personas que prestamos nuestros servicios en Castilla y León como Comisionado de Transparencia, y Presidente y miembros de la Comisión de Transparencia seguimos manteniendo nuestro compromiso para que ese derecho de la ciudadanía sea real y efectivo.