Comisionado de Transparencia de Castilla y León
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INTERVENCIÓN DE TOMÁS QUINTANA EN LA DEFENSA DE LA MEMORIA DE TRANSPARENCIA 2019
18/09/2020
 
Imagen INTERVENCIÓN DE TOMÁS QUINTANA EN LA DEFENSA DE LA MEMORIA DE TRANSPARENCIA 2019

Sra. Presidenta, Sres. Procuradores de la Comisión de Relaciones con el Procurador del Común:

La Ley de Transparencia de Castilla y León, como sus Señorías conocen, configuró un sistema institucional de garantía integrado por las figuras del Comisionado y de la Comisión de Transparencia, adscribiendo ambas, sin incremento de gasto alguno, a la institución del Procurador del Común. Una vez que entró en vigor dicha Ley, el 10 de diciembre de 2015, se llevaron a cabo las acciones necesarias para que ambos organismos pudieran cumplir sus funciones en garantía de la transparencia pública y en defensa del derecho de los ciudadanos a conocer cómo actúan los poderes públicos. La experiencia previa de más de dos decenios del Procurador del Común como Defensor de los derechos de los castellanos y leoneses y su actuación basada en la objetividad e independencia han sido desde el primer momento, y continúan siéndolo hoy, activos especialmente relevantes en orden a la labor que realizan el Comisionado y la Comisión de Transparencia.

En el mes de octubre de 2018, tomé posesión como Procurador del Común, asumiendo también, por tanto, las atribuciones del Comisionado de Transparencia, entre las que se encuentra la de presidir la Comisión. El año 2019 ha sido, en consecuencia, el primero en el que, en su integridad, he desarrollado las funciones como Comisionado de Transparencia y también la primera anualidad en la que la Comisión, con su nueva composición, ha ejercido su competencia de resolución de las reclamaciones presentadas en materia de acceso a la información pública. Desde el inicio, he ejercido estas funciones de garantía poniendo el mayor empeño en seguir avanzando hacia una mayor transparencia de la actividad pública, porque estoy convencido de que de la transparencia depende, en gran medida, la calidad democrática de las instituciones y, en general, de nuestro sistema político de convivencia; pues la legitimidad del ejercicio de la actuación de los poderes públicos también se basa en la rendición cuentas ante la ciudadanía y en la participación ciudadana en los asuntos públicos, para lo que es básico tener el mayor conocimiento sobre cómo se está gestionado la res publica.

Como saben sus Señorías, nuestra Ley autonómica de Transparencia atribuye al Comisionado la función de evaluar su grado de aplicación, para lo cual debe presentar una Memoria anual ante esta Comisión. En cumplimiento de este deber, el pasado mes de julio se ha entregado a la Vicepresidenta de esta Comisión la cuarta Memoria del Comisionado de Transparencia, cuyo contenido completo se encuentra publicado desde principios del mes de agosto en nuestra página web institucional. La presentación de esta Memoria ante la Comisión de Relaciones con el Procurador del Común responde a la previsión recogida en la misma ley, sin perjuicio de lo cual, como ya ocurrió el año anterior, también he considerado conveniente ponerla en conocimiento, por razón de la materia, de los miembros de la Comisión de Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior de estas Cortes.

A continuación, les expondré los contenidos más relevantes incluidos en dicha Memoria, comenzando con una referencia a la actuación desarrollada en 2019 por la Comisión de Transparencia en el ejercicio de su competencia de tramitación y resolución de las reclamaciones presentadas en materia de acceso a la información pública, para continuar con la exposición de las conclusiones generales alcanzadas acerca del nivel de cumplimiento en la Comunidad de las obligaciones de publicidad activa y de acceso a la información.

Más allá de estos dos contenidos, ha habido otras dos circunstancias que han tenido lugar en lo que llevamos de 2020, cuya relevancia ha justificado su inclusión en esta Memoria, sin perjuicio de que vayan a ser tratadas, como es obligado, con mayor amplitud en la Memoria correspondiente a 2020: una de ellas está relacionada con las consecuencias que sobre la transparencia pública ha tenido la crisis sanitaria ocasionada por la covid-19; y la otra tiene que ver con el inicio del procedimiento dirigido a transformar sustancialmente el marco jurídico de la publicidad activa y del derecho de acceso a la información en esta Comunidad, que ha supuesto la presentación del Borrador de Anteproyecto de una nueva Ley de Transparencia. A ambas cuestiones también haré alguna mención al final de esta exposición. 

En cuanto al ejercicio del derecho a la información,  en 2019 el número de reclamaciones ha vuelto a aumentar, dado que frente a las 314 presentadas en 2018, en 2019 han sido 325. No obstante, el ritmo de crecimiento se ha contenido respecto a lo ocurrido en años anteriores, lo cual no deja de ser lógico teniendo en cuenta que en los tres años precedentes se triplicó el número de reclamaciones recibidas. No obstante, en los dos primeros meses y medio de 2020, es decir, hasta la declaración del estado de alarma ocasionada por la crisis sanitaria de la covid-19, se presentaron 107 reclamaciones, ritmo que, de haberse mantenido durante todo el año, hubiera dado lugar a la formulación de más de 500 reclamaciones. Sin embargo, la presentación de reclamaciones se ralentizó durante el estado de alarma, dado que mientras estuvo vigente se recibieron solo 39; aunque una vez levantado, nuevamente ha repuntado el número de reclamaciones presentadas, contabilizándose desde entonces hasta hoy 90, lo que hace un total de 240 reclamaciones recibidas en lo que llevamos de 2020.

En relación con el medio utilizado por los ciudadanos para dirigirse a la Comisión, se ha incrementado de nuevo la utilización de medios electrónicos, en concreto el 45% de las reclamaciones se presentaron de esta forma, tres puntos porcentuales más que en 2018; en lo que creemos que ha influido la creación de la sede electrónica del Comisionado en febrero de 2019, que ha permitido que 54 reclamaciones fueran presentadas por esta vía, a las que se suman 81 remitidas mediante correo electrónico.

Se mantiene como tendencia predominante las reclamaciones presentadas frente a la ausencia de respuesta a una solicitud, de forma que el 71% de las reclamaciones recibidas tuvieron como objeto denegaciones presuntas de información. Lamentablemente sigue siendo usual, por tanto, que los ciudadanos no obtengan ninguna respuesta cuando acuden a solicitar información a las administraciones y entidades públicas, o, al menos, así lo hemos constatado desde la Comisión de Transparencia a través de las reclamaciones recibidas. Debemos señalar aquí, por otra parte, que un 11% de las reclamaciones han sido presentadas por cargos representativos locales.  

Como sujetos afectados por las reclamaciones, continúan siendo las entidades integrantes de la Administración local frente a las que se han presentado un mayor número de ellas, concretamente un 69%, 6 puntos porcentuales más que en 2018; en cambio, un 23% de las reclamaciones se interpusieron frente a la actuación de la Administración General de la Comunidad, es decir, 3 puntos menos que en 2018; un 4% de las recibidas se dirigieron frente a alguna de las cuatro universidades públicas. Estos datos confirman la distribución de reclamaciones habida los dos años anteriores, siendo únicamente destacable la disminución de las reclamaciones presentadas frente a colegios profesionales, al haber pasado del 7% en 2018, al 1% en 2019.

Respecto a las materias sobre las que versaron las peticiones cuya denegación fue impugnada ante la Comisión, aunque la casuística es casi inabordable en detalle, sin embargo, se puede afirmar que las tres materias que mayor conflictividad han generado en cuanto al acceso a la información han sido, en orden descendente, la información económica relativa a gastos e ingresos de las entidades locales; el urbanismo y las obras públicas; y, en fin, también la selección y las retribuciones de los empleados públicos. 

En 2019 la Comisión dictó 216 resoluciones, de las cuales 114 fueron estimatorias y 52 se adoptaron por desaparición sobrevenida de su objeto al haber sido concedida la información tras el inicio del procedimiento de reclamación. En todos estos casos, el resultado final es o, al menos debiera serlo, que el ciudadano haya obtenido la información cuya denegación le llevó a reclamar ante la Comisión de Transparencia. En cuanto al resto de resoluciones, 20 fueron de inadmisión, 12 de sentido desestimatorio y 18 supusieron un archivo de la reclamación por otras causas.

Como en años anteriores, la Memoria incluye una parte dedicada al contenido material de las resoluciones, comprensiva de los principales criterios jurídicos utilizados por la Comisión para adoptar sus decisiones. En ella se expone la doctrina mantenida por la Comisión en materia de derecho de acceso a la información pública, con base en la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado en la actualidad este derecho en nuestro Ordenamiento jurídico, así como en la obligación, reconocida por el Tribunal Supremo en varias de sus sentencias, de interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, los límites y las causas de inadmisión de las solicitudes recogidas en la Ley. Para la exposición del contenido de las resoluciones, se han agrupado las posiciones que hemos adoptado en torno a los siguientes aspectos:

-          concepto de información pública, en su delimitación positiva y negativa;

-          cuestiones de procedimiento, tales como los sujetos legitimados, con especial mención a la legitimación activa de los cargos representativos locales y a los interesados en un procedimiento; el plazo para interponer las reclamaciones o los trámites formales que deben integrar el procedimiento de acceso a la información pública.

-          causas de inadmisión de las solicitudes, como son las relativas a la información de carácter auxiliar o de apoyo, la necesidad de llevar a cabo una acción previa de reelaboración o el carácter abusivo de la petición;

-          límites al derecho de acceso, con especial detenimiento en la protección de datos personales; y, en fin,

-          formalización del acceso, con referencia a cuestiones como el acceso a la información ya publicada, la obtención de copias de documentos o la consulta personal de estos.

Sus Señorías y todos los ciudadanos pueden consultar el contenido de las resoluciones de la Comisión a través de nuestra página electrónica, dado que en ella se encuentran publicadas todas las que vamos dictando. Precisamente, en 2019, hemos creado una nueva página web del Comisionado y, entre otras novedades, se ha incorporado un buscador de resoluciones que consideramos de sencilla utilización.

Los criterios sobre el derecho de acceso a la información pública también se exponen a través de las respuestas del Comisionado a las consultas generales que le son planteadas por órganos encargados de resolver solicitudes de acceso. En 2019 respondimos a dos de estas consultas generales frente a una planteada en los tres años anteriores. 

En relación con las resoluciones de la Comisión de Transparencia, como cuestión de especial trascendencia, me voy a referir a su cumplimiento. Como es conocido, nuestras resoluciones son vinculantes y participan de la naturaleza ejecutiva propia de los actos administrativos. Sin embargo, a pesar de ello, en la Memoria se indica que, a fecha de 20 de julio de 2020, no se habían cumplido aún el 28% de las resoluciones adoptadas en 2019, así como una quinta parte de las adoptadas en 2018. Estos incumplimientos los publicamos en nuestra página electrónica y los hacemos constar en la Memoria. Pero precisamente por el abultado número de incumplimientos, venimos abogando por una reforma legislativa que permita la imposición de multas coercitivas como medio dirigido a garantizar la ejecución forzosa de nuestras resoluciones y terminar así con la contradicción que supone que las resoluciones de la Comisión participen de la naturaleza de los actos administrativos y sean, por tanto, ejecutivas, y que, en cambio, no se puedan hacer cumplir, debido a lo que consideramos una laguna legislativa. Sin embargo, el Borrador de Anteproyecto de Ley, al que ya me he referido, no recoge esta facultad, circunstancia que, entre otras, ha sido puesta de manifiesto en las alegaciones que hemos realizado sobre dicho texto.

La otra cara del carácter vinculante de las resoluciones de la Comisión es la posibilidad de que sean impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Pues bien, en 2019 todas las sentencias judiciales dictadas ante la impugnación de nuestras resoluciones han sido desestimatorias frente a los recursos interpuestos, por lo que han venido a confirmar el criterio mantenido por la Comisión; entre ellas, se encuentra la primera Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en relación con una resolución de la Comisión, sentencia mediante la cual ha quedado avalado nuestro criterio de asumir la competencia para resolver las reclamaciones presentadas por quien reúne la condición de interesado en un procedimiento.

Una vez expuesta a grandes rasgos la actuación de la Comisión como órgano resolutorio de las reclamaciones que nos presentan los ciudadanos,  paso a abordar, también a grandes rasgos, los resultados de la evaluación del cumplimiento de las obligaciones en materia de publicidad activa y acceso a la información.

Con carácter previo, es preciso poner de manifiesto que esta evaluación continúa estando muy condicionada, de un lado, por el elevado número de sujetos obligados en esta Comunidad por la normativa de transparencia, al ser más de 5.000, contando solo a las administraciones públicas; y, de otro, por la ausencia de mecanismos formales y de medios personales y materiales específicos para el desempeño de esta función. Estos condicionantes nos siguen obligando a pedir la colaboración de las administraciones y entidades afectadas, mediante la cumplimentación de cuestionarios de autoevaluación que nosotros les facilitamos.

Pues bien, a pesar de la obligación legal de colaborar con el Comisionado, en 2019 solo el 61,1% de los sujetos a los que nos hemos dirigido, es decir, solo tres de cada cinco, han colaborado mediante la remisión de los cuestionarios. No obstante, un año más, se ha de reconocer que la práctica totalidad de las entidades que conforman el sector público autonómico han colaborado en la elaboración de esta Memoria.

Dicho lo cual, a continuación paso a exponer varias conclusiones generales acerca del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa  impuestas por la Ley.

En relación con la publicación de información, se confirma, con carácter general, una tendencia ya constatada en años anteriores, cual es que las administraciones públicas y entidades de mayor tamaño centran sus esfuerzos en el aspecto cuantitativo de esta obligación, es decir, divulgar todos aquellos contenidos exigidos por la Ley; olvidando, aunque en menor medida que en años anteriores, los aspectos cualitativos, tales como la claridad, el acceso fácil, la reutilización o la accesibilidad para las personas con discapacidad. En cualquier caso, los incumplimientos de la obligación de publicar los contenidos previstos en la Ley siguen siendo cometidos, fundamentalmente, por las administraciones y entidades de menor tamaño.

El Portal de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León ha introducido mejoras notables en 2019, coincidiendo con la asunción de las competencias correspondientes a los contenidos de la página corporativa por parte de la Consejería de Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior; sobre todo en lo referente a la accesibilidad y reutilización de la información.

En cuanto a las entidades del sector público autonómico que no publican su información a través del Portal de Gobierno Abierto, continúa siendo destacable el grado de cumplimiento de sus obligaciones de publicidad activa por parte de las universidades públicas de la Comunidad. Respecto a las fundaciones públicas, si bien sigue existiendo gran heterogeneidad en su nivel de cumplimiento, debemos destacar de nuevo el esfuerzo realizado por algunas de ellas para que el cumplimiento del deber de publicidad activa responda a lo exigido en las leyes.

En relación con la Administración local ya es un lugar común constatar la coexistencia de dos realidades: una, integrada por las diputaciones provinciales y ayuntamientos de mayor tamaño, los cuales están logrando un cumplimiento aceptable de la normativa de transparencia; y otra, radicalmente distinta, correspondiente a los pequeños ayuntamientos y entidades locales menores, donde la observancia de esta normativa es extremadamente escasa, aun cuando no dudamos de que la voluntad de las entidades afectadas sea favorable al cumplimiento de la Ley. Aunque esta doble realidad puede ser trasladable a todo el territorio nacional, se da de una forma muy acusada en Castilla y León debido a la peculiar estructura municipal y a la existencia de un gran número de entidades locales menores.

Pues bien, consideramos que esta circunstancia debe ser tenida especialmente en cuenta ahora, cuando se están dando los primeros pasos para sustituir la vigente Ley de Transparencia autonómica por una nueva en la que, según el Borrador de su Anteproyecto, se pretende incluir dentro de su ámbito de aplicación a todas las Entidades locales y, además, sobre todo, incrementar de forma muy significativa el número de obligaciones de publicidad activa adicionales a las previstas en la Ley estatal. Por ello, en las alegaciones que hemos presentado a este Borrador se ha llamado la atención sobre esta cuestión, así como sobre la falta de previsión de mecanismos específicos que hagan posible el cumplimiento de esas obligaciones más allá de la cooperación que puedan prestar las Diputaciones a la entidades locales de menor tamaño conforme a la legislación de régimen local. Alegaciones en las que también cuestionamos la viabilidad de la novedosa previsión relativa a la mediación como cauce alternativo a la reclamación frente al incumplimiento del deber de informar que pesa sobre los entes públicos; y ponemos de manifiesto nuestras dudas sobre la operatividad del amplio dispositivo sancionador que prevé el Borrador de Anteproyecto ante el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y del deber de informar.

Sobre el cumplimiento de las obligaciones de publicidad por las instituciones provinciales y ayuntamientos de mayor tamaño, las conclusiones referentes al año 2019 no difieren mucho de las alcanzadas en años anteriores; en efecto, por un lado, sigue siendo frecuente la organización de los contenidos publicados en función de los criterios establecidos por Transparencia Internacional, aunque hemos observado que en algunos casos lo publicado se ha adaptado a los criterios establecidos en la Ley estatal, lo cual es positivo; y, por otro,  se continúa utilizando, casi de forma exclusiva, el formato PDF, no reutilizable, para suministrar la información, lo cual no es positivo. Hemos vuelto a observar que no es infrecuente entre los ayuntamientos con una población entre 5.000 y 7.500 habitantes omitir la obligada publicación de todas las declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales, lo cual es censurable.

Sobre el cumplimiento de las obligaciones en materia de acceso a la información, además de los datos obtenidos a través de los cuestionarios de autoevaluación, contamos también con los constatados a través de la actividad desarrollada por la Comisión de Transparencia al resolver las reclamaciones que nos han sido presentadas.

Pues bien, hemos observado que en los últimos meses de 2019 se ha producido un incremento notable en el número de solicitudes de información pública presentadas ante los servicios de las nueve Consejerías de la Administración General autonómica. Sobre el particular consideramos que a este incremento han contribuido las facilidades ofrecidas para la presentación de la solicitud por vía electrónica, así como las mejoras introducidas en su tramitación y la impartición de instrucciones desde la Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno para su identificación y registro.

En cuanto a las solicitudes presentadas en el resto de administraciones y entidades, continúa siendo reducido, en términos generales, el número de las recibidas en diputaciones provinciales y ayuntamientos de más de 20.000 habitantes. Al respecto, todo parece indicar que muchas de las peticiones de información que se presentan ante estas Entidades locales no son tramitadas ni resueltas como tales; lo que puede explicar que algunas de ellas nos hayan comunicado no haber recibido ninguna solicitud de información pública durante todo el año 2019. 

El 80% de las solicitudes de cuya presentación hemos sido informados fueron estimadas, lo que confirma, un año más, que un alto porcentaje de las peticiones de información que son tramitadas como tales por las entidades que las reciben, se resuelven expresamente de forma estimatoria. Este porcentaje ha sido algo inferior en el ámbito de la Administración autonómica donde se estimaron expresamente el 67 % de las solicitudes presentadas. En todo caso, este alto grado de estimación de las solicitudes de información pública revela la importancia de que estas sean debidamente tramitadas por la Administración que las recibe, puesto que los datos avalan la idea de que cuando la solicitud de información que presenta un ciudadano es identificada y encauzada hacia el procedimiento correcto por parte de la Administración que la recibe, se produce el acceso a la información solicitada.

En los casos de denegación de la información, predominan como fundamento las causas de inadmisión previstas en la Ley frente a los límites contemplados en ella. Dentro de las causas de inadmisión, a las consistentes en la necesidad de reelaboración y el carácter manifiestamente repetitivo o abusivo de la solicitud de información, apuntadas como causas más frecuentes de inadmisión en 2018, se ha unido en 2019 la relativa al hecho de que la información se encuentre en curso de elaboración.

Señorías, ya les adelanté que en esta Memoria del año 2019, de la que estoy exponiendo un breve resumen, se ha incluido un avance de lo que, sin duda, será un contenido importante de la que presente ante esta Comisión de Relaciones con el Procurador del Común en relación con el año 2020; me refiero a la transparencia en la época de crisis sanitaria que estamos sufriendo. Me parece especialmente relevante conocer y valorar críticamente la forma en la que las administraciones y entidades públicas se han enfrentado a esta crisis sanitaria desde el punto de vista de la transparencia de su actividad, especialmente de la directamente relacionada con las actuaciones adoptadas para hacer frente a la pandemia y para proteger a las personas de sus efectos.

Así, se ha reflejado en la Memoria lo actuado en relación con la transparencia durante la crisis de la covid-19 por aquellas administraciones que, atendiendo nuestra petición, nos han informado específicamente de ello; siendo destacable la actuación desarrollada por la Administración autonómica en este ámbito a través de sus Portales de Gobierno Abierto y de Datos abiertos. Así mismo, se incluye en la Memoria también una mención a dos actuaciones de oficio del Procurador del Común: una, referida a la publicación de los contratos realizados por la Administración autonómica vinculados a la covid-19; y otra acerca del derecho de acceso a la información pública, en relación con la cual debo señalar que, llevada a cabo estando vigente la declaración del estado de alarma, se ha complementado con otra actuación de oficio posterior sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información pública durante todo el período de estado alarma, hasta su finalización, sobre cuyo contenido y resultados se informará debidamente en la Memoria de 2020.

En cuanto a la actuación de la Comisión de Transparencia durante el estado de alarma, si bien ya he indicado que en ese período se ralentizó el ritmo de presentación de reclamaciones por los ciudadanos, la Comisión, lejos de paralizar los procedimientos, intensificó su actuación, de manera que, entre el 14 de marzo y el 21 de junio, dictamos  104 resoluciones.

Para ir finalizando, les recuerdo que hace un año señalé ante esta misma Comisión las deficiencias existentes en la regulación de algunos de los instrumentos jurídicos previstos para el ejercicio de las funciones de garantía de transparencia atribuidas al  Comisionado, así como la falta de previsión de medios específicos puestos a nuestra disposición al margen de los propios del Procurador del Común. En 2019, de nuevo, todos los organismos de garantía de la transparencia hemos vuelto a insistir conjuntamente, a través de la formulación de la llamada «Declaración de Málaga», en la demanda a los poderes públicos de apoyo a nuestro trabajo y de mejora de nuestras «organizaciones y dotación de recursos».

En la actualidad, a la vista de un Borrador de Anteproyecto de una nueva Ley de Transparencia autonómica, nos encontramos en el inicio de lo que puede ser una transformación sustancial del marco jurídico de la transparencia de la actividad pública en nuestra Comunidad. Pues bien, sin apartar la vista del discurrir de este proceso de cambio, mi obligación es seguir contribuyendo a que los ciudadanos de esta Comunidad conozcan cómo actúan las administraciones y entidades públicas, para que, a partir de ese conocimiento, puedan ejercer mejor sus derechos y puedan participar plenamente en los asuntos públicos.   

Para terminar, quiero agradecer a estas Cortes y, particularmente, a esta Comisión de Relaciones con el Procurador del Común; así como a la Junta de Castilla y León y al resto de las administraciones y entidades vinculadas por la normativa de transparencia, la colaboración que prestan al Comisionado en el desarrollo de nuestra labor, con el pleno convencimiento de que la llevamos a cabo en beneficio de la ciudadanía de Castilla y León.